Институциональный и методологический контекст
Стратегия Единого рынка 2025 года представляет собой ответ Европейской комиссии на констатацию, подтверждённую, в частности, докладами Драги и Летта о конкурентоспособности и будущем Единого рынка, согласно которой внутренняя регуляторная фрагментация продолжает порождать несоразмерные транзакционные издержки для европейских экономических операторов, особенно для малых и средних предприятий (МСП). В отличие от предыдущих секторальных подходов, Стратегия 2025 использует методологию «нацеливания на барьеры» (barrier-targeting), выделяя десять категорий препятствий, считающихся наиболее вредными для функционирования Единого рынка, которым Комиссия придаёт абсолютный приоритет в законодательной программе на 2025–2026 годы.
Десять барьеров, выявленных в рамках стратегической концепции «Terrible Ten», в порядке, представленном Комиссией: (1) чрезмерная сложность норм ЕС; (2) недостаточная приверженность государств-членов идее Единого рынка; (3) сложности, связанные с созданием и функционированием предприятий; (4) признание профессиональных квалификаций; (5) задержки в процессе стандартизации; (6) фрагментированные нормы об упаковке, маркировке и отходах; (7) гармонизированные, но устаревшие нормы о продукции и отсутствие соответствия продукции; (8) расходящееся и ограничительное национальное регулирование услуг; (9) обременительные процедуры временного командирования работников; и (10) территориальные ограничения на поставки.
Расположение главы об упаковке, маркировке и отходах на шестом месте в данной иерархии методологически неслучайно: она находится на пересечении регулирования продукции (барьер 7) и общей административной сложности (барьер 1), являясь показательным примером того, как экологическое законодательство Союза — принятое в значительной степени в форме директив, оставляющих государствам-членам определённую свободу транспонирования, — в отсутствие полной гармонизации породило именно тот тип фрагментации, который Единый рынок в принципе должен устранять.
Диагностика фрагментации: маркировка продукции
С точки зрения экономической теории интеграции рынков, этикетка продукта одновременно выполняет функцию снижения информационной асимметрии для потребителя и служит переменной затрат на соответствие для производителя. Рассматриваемый документ выявляет структурный дисбаланс между этими двумя функциями: расходящиеся национальные требования к содержанию, формату и языку этикеток вынуждают экономических операторов либо разрабатывать отдельные версии продукта для каждого национального рынка, либо проводить перемаркировку или даже переупаковку при пересечении внутренних границ Союза. С экономической точки зрения это явление равнозначно скрытому налогу на внутрисоюзную торговлю, противоречащему статьям 34–36 ДФЕС о свободном движении товаров и принципу взаимного признания, закреплённому Регламентом (ЕС) 2019/515.
С методологической точки зрения важно, что документ не рассматривает эту проблему исключительно как дефицит гармонизации, а прямо признаёт наличие структурного напряжения, требующего управления: необходимость сохранения понятности этикетки для потребителя, с одной стороны, и необходимость снижения административной нагрузки на промышленность, с другой. Такая формулировка свидетельствует о подходе типа better regulation, при котором гармонизация не является самоцелью, а подчинена подразумеваемому тесту на соразмерность между защитой потребителя и конкурентоспособностью внутреннего рынка.
Предлагаемые нормативные инструменты для устранения этой фрагментации распределены по трём временным уровням, что свидетельствует о стратегии постепенного эшелонирования законодательного вмешательства:
а) Немедленный секторальный уровень. Новый Регламент об упаковке и упаковочных отходах (PPWR) предусматривает создание гармонизированной маркировки для сортировки потребителями, которая будет детализирована посредством актов об исполнении. Это пример гармонизации типа comitology, при которой Парламент и Совет устанавливают общую рамку, а Комиссия дополняет технические спецификации через более гибкий административный процесс, позволяющий быстрее адаптироваться к технологическим изменениям.
б) Уровень секторального пересмотра. Комиссия объявляет о пересмотре Регламента о маркировке текстильных изделий с явной целью уточнить применимые нормы, устранить фрагментацию и обеспечить «зелёную премию» (green premium) за счёт полностью гармонизированного содержания маркировки, представленного как в физическом, так и в цифровом формате. Эта формулировка значима: признание существования green premium предполагает, что гармонизация маркировки рассматривается не только как административное упрощение, но и как инструмент экономической капитализации характеристик устойчивости — что отражает сближение целей Европейского зелёного курса и Стратегии Единого рынка.
в) Структурный цифровой уровень. В долгосрочной перспективе документ указывает на цифровую маркировку, основанную на носителе данных, таком как QR-код, как на фундаментальное решение как для доступа потребителей к информации, так и для упрощения соответствия для экономических операторов, с прямой оговоркой о том, что существенная информация по безопасности должна оставаться напечатанной на продукте. Данное решение вписывается в концепцию Цифрового паспорта продукта (ЦПП), первоначально введённого Регламентом об экодизайне для устойчивых продуктов (ESPR) и распространённого по аналогии на строительный сектор новым Регламентом о строительных изделиях. С точки зрения цифрового управления, ЦПП представляет собой парадигматический сдвиг: переход от статической печатной информации о продукте к интероперабельной информационной инфраструктуре, что в свою очередь порождает вопросы о первоначальных затратах на внедрение, стандартизации форматов данных и межотраслевой интероперабельности — аспекты, которые документ отмечает как находящиеся в стадии технической разработки, с ориентировочным вводом в эксплуатацию для первых категорий продукции в 2026 году.
Диагностика фрагментации: схемы расширенной ответственности производителя (EPR)
Вторая ось анализируемой главы касается схем расширенной ответственности производителя (Extended Producer Responsibility — EPR), заявленная цель которых — интернализация затрат на управление продуктами по окончании их жизненного цикла, что способствует переработке и переходу к циклической экономике. С точки зрения экономического анализа регулирования, EPR представляет собой классический механизм интернализации негативных экологических внешних эффектов, соответствующий принципу «загрязнитель платит», закреплённому в статье 191(2) ДФЕС.
Тем не менее документ выявляет значительный регуляторный парадокс: хотя схемы EPR в подавляющем большинстве случаев основаны на рамочном законодательстве Союза, отсутствие единых принципов и требований на европейском уровне привело к широкому разнообразию национальных схем, что порождает регуляторную сложность и несоразмерную административную нагрузку — с особенно серьёзным воздействием на МСП. Этот парадокс структурно характерен для права Союза, основанного на директивах: гармонизация типа «рамочной директивы» (например, Рамочной директивы об отходах 2008/98/ЕС и последующих секторальных директив) устанавливает общие цели, но оставляет государствам-членам широкую свободу институционального транспонирования, что при отсутствии дополнительных механизмов конвергенции приводит именно к тому явлению фрагментации, которое европейское законодательство изначально стремилось предотвратить.
Документ особо отмечает обязанность назначения отдельного уполномоченного представителя в каждом государстве-члене, где производитель выводит продукцию на рынок, квалифицируя это как реальное препятствие для европейской экспансии («going European»), особенно для небольших участников рынка, не располагающих юридическими и административными ресурсами, необходимыми для управления множественными и разнородными требованиями регистрации и отчётности.
Диагностика фрагментации: статус прекращения отхода и статус побочного продукта
Третье измерение главы касается отсутствия гармонизированных на уровне Союза критериев прекращения статуса отхода (end-of-waste) и статуса побочного продукта (by-product status) — критериев, определяющих условия, при которых вещество или предмет перестаёт квалифицироваться как отход и может быть повторно введён в экономический оборот в качестве продукта или вторичного сырья. Документ отмечает, что нескоординированное принятие таких критериев на национальном или региональном уровне привело к фрагментации Единого рынка отходов, вторичных материалов и побочных продуктов, поскольку соответствующие критерии не признаются взаимно между государствами-членами.
Данная констатация имеет особую юридическую и экономическую значимость для перехода к циклической экономике: в отсутствие взаимного признания статуса прекращения отхода трансграничная перевозка потоков отходов на перерабатывающие предприятия, а также циркуляция вторичного сырья внутри Союза остаются подчинёнными расходящимся административным режимам, что прямо противоречит логике циклической экономики в европейском масштабе — центральной цели Плана действий по циклической экономике. Документ дополнительно отмечает, что отсутствие гармонизированного на уровне ЕС определения побочных продуктов препятствует циркулярности производственных процессов, затрудняя экономическое использование вторичных потоков, возникающих в результате смежной промышленной деятельности.
Предлагаемые нормативные инструменты: оценка регуляторной архитектуры
Набор мер, объявленных в рассматриваемом документе, свидетельствует о регуляторной архитектуре, эшелонированной по четырём направлениям, с точными сроками реализации, что позволяет оценить временную согласованность стратегии:
Первое направление касается гармонизации норм маркировки посредством секторального законодательства и содействия внедрению решений цифровой маркировки через Цифровой паспорт продукта, с постепенным введением, в том числе через возможное включение в рамках пересмотра Нового законодательного подхода (NLF) во втором квартале 2026 года.
Второе направление касается устранения необоснованных требований об уполномоченном представителе в схемах EPR и снижения обязательств по отчётности, в том числе за счёт ограничения их годовой периодичностью — мера, включённая в предполагаемое предложение «Omnibus» на четвёртый квартал 2025 года. С точки зрения законодательной техники, использование инструмента типа «omnibus», который одновременно изменяет несколько секторальных нормативных актов, свидетельствует о предпочтении быстрого горизонтального упрощения по сравнению с последовательными и длительными секторальными пересмотрами.
Третье направление направлено на устранение фрагментации, порождённой разнородностью национальных схем EPR, путём дальнейшей гармонизации, упрощения и цифровизации, включая создание единого цифрового окна для информирования, регистрации и отчётности, в рамках законодательного предложения об Акте о циклической экономике, предполагаемого на четвёртый квартал 2026 года. Концепция «единого окна» (one-stop shop) воспроизводит в сфере отходов институциональное решение, уже опробованное со смешанными результатами в других областях Единого рынка (например, НДС или цифровые услуги), эффективность которого будет решающим образом зависеть от реальной степени технической интероперабельности между национальными административными системами.
Четвёртое направление касается реформы критериев прекращения статуса отхода и статуса побочного продукта с целью создания более гармонизированной и гибкой рамки в Едином рынке, способствующей принятию единых критериев ЕС для приоритетных потоков отходов и трансграничной перевозки отходов, предназначенных для переработки — также в рамках будущего Акта о циклической экономике, предполагаемого на четвёртый квартал 2026 года.
Отмечается схождение трёх из четырёх направлений действий к одному центральному законодательному инструменту — Акту о циклической экономике, — что свидетельствует о намерении провести нормативную консолидацию (legislative consolidation), призванную устранить именно тот тип институциональной фрагментации, описанный в диагностике. Такой подход обладает преимуществом системной согласованности, но также несёт риск задержек, связанных с обычным законодательным процессом, по сравнению с более быстрыми инструментами исполнения, используемыми для маркировки.
Критическая оценка
С экономической точки зрения предлагаемые меры можно понимать как усилие по снижению транзакционных издержек коузианского типа за счёт уменьшения числа административных взаимодействий, необходимых для трансграничной торговли. Потенциальные выгоды особенно значительны для МСП, для которых фиксированные затраты на регуляторное соответствие представляют несоразмерный барьер при выходе на рынки других государств-членов по сравнению с крупными предприятиями, обладающими выделенными юридическими и комплаенс-подразделениями.
Тем не менее, строгая оценка должна также указать на ограничения и риски данного подхода. Во-первых, гармонизация экологических критериев (маркировка, EPR, end-of-waste) предполагает деликатные политические переговоры между государствами-членами с различным уровнем амбиций и институционального потенциала в сфере окружающей среды, при этом существует риск того, что гармонизация «снизу вверх» приведёт к минимальному стандарту, менее амбициозному, чем наиболее передовые существующие национальные схемы, — что является постоянной темой дискуссий о разделённой компетенции ЕС и государств-членов в сфере окружающей среды (статьи 4 и 191–193 ДФЕС). Во-вторых, переход к цифровой маркировке и Цифровому паспорту продукта предполагает значительные инфраструктурные инвестиции и поднимает вопросы цифрового равенства (доступ к технологиям, интероперабельность систем, защита данных), которые не получили полного развития в рассматриваемом документе, хотя косвенно признаются упоминанием о том, что техническая реализация «находится в процессе». В-третьих, законодательный график, хотя и амбициозный, сосредоточивает многочисленные крупные реформы в период 2025–2026 годов, что может создать значительную нагрузку на административный потенциал как Комиссии, так и национальных органов, ответственных за внедрение.
С точки зрения общей стратегической согласованности, данная глава примечательна тем, что, в отличие от других барьеров из набора «Terrible Ten» — таких как признание профессиональных квалификаций или регулирование услуг, касающихся преимущественно потоков людей и услуг, — она рассматривает преимущественно технический и административный барьер, находящийся на стыке экологической политики и политики внутреннего рынка. Такое позиционирование подтверждает более широкий тезис Стратегии 2025 года, согласно которому цели устойчивости Союза (Европейский зелёный курс, циклическая экономика) и цели конкурентоспособности Единого рынка не должны рассматриваться как конфликтующие, а могут быть достигнуты одновременно посредством регуляторного проектирования, внимательного к соразмерности.
Выводы
Анализ главы Стратегии Единого рынка 2025 года выявляет согласованную и эмпирически подтверждённую институциональную диагностику нормативной фрагментации в сфере упаковки, маркировки и управления отходами, а также пакет корректирующих мер, структурированных по разным временным горизонтам — от краткосрочных актов об исполнении до крупного законодательного инструмента (Акта о циклической экономике), предполагаемого к концу 2026 года. Анализ иллюстрирует общую закономерность европейской интеграции: неполная гармонизация, порождаемая инструментами типа директив, со временем создаёт именно тот тип регуляторной фрагментации, который Единый рынок призван устранять, а её исправление, как правило, требует нового этапа гармонизации — на этот раз посредством регламента или единого законодательного акта, — сопровождаемого цифровизацией административных процессов как сквозным инструментом снижения затрат на соответствие.
Остаётся увидеть, в период 2026–2027 годов, в какой мере перевод этих политических обязательств в реальный законодательный текст сумеет обеспечить равновесие между центральной целью Стратегии — простотой, гибкостью и силой Единого рынка — и сохранением высоких стандартов защиты окружающей среды и потребителей, которые изначально обусловили принятие действующей нормативной базы об упаковке, маркировке и отходах.