Введение
Настоящее исследование анализирует вторую главу из набора десяти приоритетных барьеров (“terrible ten”), выявленных Европейской комиссией в Стратегии Единого рынка, принятой 21 мая 2025 года — COM(2025) 500 final. Анализируемый здесь документ-источник рассматривает проблему отсутствия восприятия Единого рынка (“single market ownership”) государствами-членами — явление, которое Комиссия считает одним из наиболее устойчивых и трудноизмеримых препятствий на пути европейской экономической интеграции.
Важно подчеркнуть, с методологической точки зрения, особый статус этой главы в архитектуре стратегии: в отличие от остальных девяти барьеров из «terrible ten» — которые касаются, по сути, недостатков секторального регулирования (признание профессиональных квалификаций, упаковка и маркировка, командирование работников, территориальные ограничения поставок и т.д.) — глава 2 касается барьера процедурного и государственного характера, а именно отсутствия постоянной политической приверженности государств-членов применению и соблюдению правил Единого рынка. Это различие важно с аналитической точки зрения, поскольку проблема заключается не в дефектной норме, которую можно изменить законодательно, а в системном дефиците многоуровневого управления, что требует инструментов преимущественно процедурного и политического характера (механизмы координации, «шерпы», межправительственные форумы), а не (только) законодательных.
Правовая и концептуальная основа проблемы
Диагноз Комиссии основывается на двух различных, но взаимосвязанных юридических явлениях.
Дефицит транспонирования и «gold-plating»
Первое явление — это «gold-plating» (позолота регулирования), то есть неправильное, несвоевременное или чрезмерно расходящееся транспонирование права Союза во внутреннюю правовую систему, а также добавление дополнительных требований, не обоснованных текстом директивы, что затрудняет реализацию основных свобод, гарантированных договорами (свободное движение товаров, услуг, лиц и капиталов, закреплённое в статьях 26, 34, 45, 49, 56 и 63 ДФЕС). Приведённый в тексте-источнике пример — национальная схема сертификации, введённая для предпринимателей в сфере возобновляемой энергии, добавляющая дополнительные условия к тем, что уже гармонизированы Директивой о возобновляемой энергии, — иллюстрирует повторяющуюся модель, выявленную в литературе по праву внутреннего рынка: использование административных требований, внешне нейтральных с точки зрения национальности, но фактически создающих косвенный дискриминационный эффект для хозяйствующих субъектов, учреждённых в других государствах-членах, в противоречии с принципом взаимного признания и тестом пропорциональности, разработанным Судом Европейского Союза начиная с практики Cassis de Dijon (дело 120/78).
Отсутствие институциональной «культуры» Единого рынка
Второе явление, более глубокое и труднее устранимое классическими инструментами права интеграции, — это отсутствие политической интернализации принципов Единого рынка в национальных процессах принятия решений. Комиссия отмечает, что национальные нормы часто разрабатываются без предварительной и тщательной оценки их влияния на Единый рынок, что в терминах теории европейской интеграции равносильно провалу механизма «mainstreaming» права ЕС в национальном законодательном процессе. Это наблюдение подтверждается эмпирическими данными, приведёнными в документе: примерно 15% уведомлений, направленных в рамках механизмов уведомления ЕС (2022–2024 гг.), вызвали у Комиссии подозрения в создании барьеров или фрагментации Единого рынка, что повлекло двусторонний диалог между Комиссией и государством-членом. Более того, лишь 40% передовых практик, предложенных в рамках SMET (например, касающихся открытия банковских счетов хозяйствующими субъектами), были фактически реализованы, а 24% были прямо отклонены государствами-членами.
С точки зрения конституционного права Союза, проблема напрямую соотносится с принципом лояльного сотрудничества, закреплённым в статье 4(3) ДЕС, который обязывает государства-члены принимать все необходимые меры для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из договоров, включая отказ от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза — среди которых Единый рынок занимает центральное место, будучи явно упомянутым в статье 3(3) ДЕС.
Анализ предложенных институциональных инструментов
Стратегия предлагает пакет инструментов, преимущественно процедурного и управленческого характера, который заслуживает отдельного рассмотрения как с точки зрения предполагаемой эффективности, так и с точки зрения политической реализуемости.
Учреждение национальных «шерп» по вопросам Единого рынка
Центральное предложение состоит в назначении каждым государством-членом высокопоставленного чиновника («шерпы»), размещённого в кабинете премьер-министра или президента, с межведомственными полномочиями в отношении всего государственного аппарата. С точки зрения административной науки, это решение направлено на преодоление горизонтальной институциональной фрагментации — явления, хорошо документированного в литературе по реализации политик ЕС на национальном уровне, где ответственность за Единый рынок часто распределена между несколькими отраслевыми министерствами (экономика, труд, энергетика, окружающая среда) без координационного центра, обладающего достаточным иерархическим авторитетом. Модель «шерпы» структурно позаимствована из дипломатии саммитов G7/G20 и координации Европейского семестра, где она продемонстрировала разумную способность обеспечивать согласованность межминистерских позиций.
Политическая реформа Целевой группы по применению правил Единого рынка (SMET)
Второе предложение состоит в повышении политического уровня SMET за счёт ежегодной встречи высокого уровня, объединяющей ответственных министров, национальных «шерп» и исполнительного вице-председателя Комиссии. Эта мера отвечает хорошо известной структурной слабости механизмов типа «soft law» и «peer review» в праве ЕС: отсутствию эффективных санкций или стимулов для государств, не выполняющих согласованные рекомендации. Повышение уровня политической видимости направлено на активацию механизма «naming and shaming» — то есть репутационного давления, оказываемого в присутствии коллег на министерском уровне — в качестве замены отсутствующих у Комиссии прямых принудительных полномочий в этой сфере.
Механизм уведомления и оценка пропорциональности
Документ ссылается на существующие механизмы уведомления о проектах национального регулирования (в частности, установленные Директивой (ЕС) 2015/1535 о процедуре предоставления информации в области технических регламентов, а также на процедуру уведомления в отношении услуг). Новизна заключается в обязательстве Комиссии оценить, к концу 2026 года, создают ли области, в настоящее время не охваченные обязанностью уведомления, несоразмерную степень фрагментации, после чего на этой основе будет принято решение о целесообразности законодательного предложения — анонсированного условно на третий квартал 2027 года, под названием Single Market Barriers Prevention Act. Этот последовательный подход (оценка, за которой следует возможное законодательное предложение) отражает принцип процедурной пропорциональности, закреплённый в статье 5 ДЕС, и практику «better regulation» Комиссии, требующую обоснования любого нового нормативного вмешательства предварительной оценкой воздействия.
Измерение Единого рынка в Докладе о верховенстве права
Наконец, включение отдельного измерения, посвящённого Единому рынку, в ежегодный Доклад о верховенстве права представляет собой значимую концептуальную инновацию: она впервые на этом уровне устанавливает явную связь между качеством верховенства права (независимость правосудия, качество регулирования, административная предсказуемость) и эффективным функционированием Единого рынка для трансграничных хозяйствующих субъектов, особенно для малых и средних предприятий, структурно более уязвимых к издержкам соблюдения, порождаемым правовой неопределённостью.
Критическая оценка
Пакет мер, предложенных в этой главе, обладает как несомненными структурными достоинствами, так и значительными ограничениями, которые заслуживают строгого рассмотрения.
Структурные достоинства
Правильность диагноза: выявление отсутствия политического восприятия как корневой причины, вместо исключительно законодательного подхода, согласуется с литературой по реализации европейских политик (Europeanization studies), которая неизменно показывает, что дефицит соблюдения обусловлен в меньшей степени нормативными пробелами и в большей — недостаточным административным потенциалом и политической волей на национальном уровне.
Институциональный, а не только декларативный характер предложенных решений: фигура «шерпы», закреплённая на уровне главы правительства, направлена на преодоление секторальной логики классической межминистерской координации.
Введение временных рамок и проверяемых обязательств (4-й квартал 2025 года для первой встречи «шерп» и SMET; 2026 год для итогов работы механизмов уведомления; 3-й квартал 2027 года для возможного законодательного предложения), что придаёт стратегии разумную степень эмпирической проверяемости.
Ограничения и риски
Существенно добровольный характер механизма: назначение «шерпы», при отсутствии обязательного правового основания в производном праве, остаётся политической рекомендацией, лишённой принудительной силы; её эффективность целиком зависит от готовности государств-членов наделить эту фигуру реальным авторитетом, что воспроизводит на другом уровне именно ту проблему, которую механизм призван решить.
Риск институционального дублирования с существующими структурами (Европейский семестр, сеть SOLVIT, национальные контактные пункты по продуктам), что может привести к дополнительной административной фрагментации вместо координации, если полномочия «шерпы» не будут чётко разграничены с этими механизмами.
Эмпирические данные, приведённые в документе (показатель реализации в 40% передовых практик по открытию банковских счетов), указывают на то, что сопротивление государств-членов не обязательно является результатом отсутствия информации или институциональной координации, а может отражать расходящиеся национальные интересы, легитимные с политической точки зрения (например, пруденциальные соображения в банковском секторе или варианты налоговой и энергетической политики), в этом случае простое повышение политического уровня дискуссии не гарантирует сближения позиций.
Обусловленность законодательного предложения 2027 года результатом предварительной оценки («if necessary») вносит элемент неопределённости, способный ослабить достоверность обязательства, при отсутствии заранее определённых, прозрачных и измеримых критериев для запуска этого законодательного этапа.
Позиционирование главы 2 в архитектуре «Terrible Ten»
Десять барьеров, выявленных Комиссией в COM(2025) 500 final, охватывают разнообразный спектр: избыточная сложность норм ЕС, дефицит восприятия Единого рынка государствами-членами (глава, анализируемая здесь), трудности при создании и функционировании предприятий, препятствия при признании профессиональных квалификаций, задержки в стандартизации, фрагментация правил в отношении упаковки и отходов, устаревший характер гармонизированных норм по продуктам, ограничительное и расходящееся национальное регулирование услуг, административная нагрузка, связанная с транснациональным командированием работников, а также территориальные ограничения поставок. По сравнению с остальными девятью главами, глава 2 занимает структурно отдельное и логически предшествующее положение: без реального политического восприятия Единого рынка на национальном уровне эффективность секторальных решений, предложенных для остальных девяти барьеров, остаётся обусловленной той же политической волей, отсутствие которой составляет предмет самой главы 2. Иными словами, это барьер типа «мета», влияющий на способность реализации всего стратегического пакета.
Выводы
Анализ главы 2 стратегии «terrible ten» выявляет прочный институциональный диагноз, основанный на конкретных эмпирических данных о низком уровне реализации передовых практик и частоте проблемных уведомлений. Предложенные решения — национальные «шерпы», политическая реформа SMET, укрепление механизмов уведомления и пропорциональности, а также включение измерения Единого рынка в Доклад о верховенстве права — представляют собой последовательный шаг к более эффективному многоуровневому управлению европейской экономической интеграцией. Тем не менее реальная эффективность этих инструментов остаётся обусловленной двумя факторами, выходящими за рамки чисто правовой сферы: степенью реального политического авторитета, предоставленного «шерпе» на национальном уровне, и готовностью государств-членов подчинять, в конкретных случаях конфликта, национальные регуляторные интересы цели интеграции внутреннего рынка. С этой точки зрения глава 2 не является просто одним из девяти барьеров, а представляет собой предварительное институциональное условие, от эффективного преодоления которого зависит успех всей Стратегии Единого рынка на горизонте до 2030 года.
Источники и ссылки
Европейская комиссия, Коммюнике — «The Single Market: our European home market in an uncertain world. A Strategy for making the Single Market simple, seamless and strong», COM(2025) 500 final, Брюссель, 21.05.2025.
Договор о Европейском Союзе (ДЕС), в частности статьи 3(3), 4(3) и 5.
Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), статьи 26, 34, 45, 49, 56, 63 и 114.
Директива (ЕС) 2015/1535, устанавливающая процедуру предоставления информации в области технических регламентов и правил в отношении услуг информационного общества.
Директива 2009/81/EC о координации процедур присуждения некоторых контрактов на выполнение работ, поставку товаров и услуг заказывающими органами или организациями в области обороны и безопасности.
Суд Европейского Союза, дело 120/78, Rewe-Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein («Cassis de Dijon»), 1979.
Single Market Enforcement Taskforce (SMET) — специальная страница Европейской комиссии, single-market-economy.ec.europa.eu.